| 索引号： | dys7t-2023-00053 | 发布机构： | |
| 生成日期： | 2023-10-09 | 废止日期： | |
| 文 号： | 主题分类： | 文件解读 | |
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《关于构建现代环境治理体系的指导意见》解读
《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（以下简称：《指导意见》）是党中央为贯彻落实党的十九大部署，构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系提出的意见。
《指导意见》由中央全面深化改革委员会第十一次会议于2019年11月26日审议通过，由中共中央办公厅、国务院办公厅于2020年3月3日印发。
一、《指导意见》出台背景
2015年9月，中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》（“《方案》”），提出“构建以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系，着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题。”《方案》客观地指出生态环境领域存在一系列亟待解决的问题，表达了解决问题的决心。2018年6月，中共中央、国务院公布《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》（“《意见》”），作为我国生态环境领域的纲领性文件，文件指出要“加快构建生态环境治理体系，健全保障举措，增强系统性和完整性，大幅提升治理能力”。《意见》明确将改革完善生态环境治理体系作为加强生态环境保护的重要内容，表明生态环境治理体系是生态环境保护的重要组成部分。
基于《意见》确定的“必须按照系统工程的思路，构建生态环境治理体系”要求，今年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（“《指导意见》”），提出到2025年建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系等七大体系的主要目标。《指导意见》总结了党的十九大以来，我国生态环境保护领域的核心政策、法律制度、改革举措、创新举措和实践经验，并从环境治理体系的主要参与主体党政机关、企业、社会团体等入手，对下一阶段工作任务作出指导，确定各方权责，是对《意见》内容的具体落实和部署。
环保合规就是确保各环保参与者各项环境治理工作开展均符合法律法规、监管规定、行业准则和章程、规章制度及规则等。
二、《指导意见》主要内容
（一）健全环境治理领导责任体系
1．制定实施生态环境保护责任清单和省级负责制
《指导意见》强调要健全领导责任体系，制定实施生态环境保护责任清单，是推进生态环境保护工作的依据，可以避免不同领域或部门之间互相推诿的情况，是确定生态环境保护党政主体责任的前提。
《指导意见》确定了中央、省、县市三级政府的联动工作机制，结合各级政府的特点，由中央统筹，省负总责，市县抓落实，以确保环保政策的实施精准有效，避免政策落空、无法执行。
2．深化生态环境保护督察制度
《指导意见》明确要深化生态环境保护督察制度，实行中央和省（自治区、直辖市）两级生态环境保护督察体制，推进例行督察，加强专项督察，严格督察整改；进一步完善工作模式，强化监督帮扶，压实环保责任。
生态环境保护督察制度自实施以来，通过第一轮央督、“回头看”及省督等，受理及查处了大量案件，通过强化追责，取得了良好的治理效果。实施环保督察不仅推动地方解决了一批突出的生态环境问题，也在促进地方树立新发展理念，推动高质量发展方面发挥了重要作用。
（二）健全环境治理企业责任体系
1．依法实行排污许可管理制度
《指导意见》指出应加快排污许可管理条例立法，针对实践中出现的排污许可与环评制度衔接等问题，要求按照新老有别、平稳过渡原则，妥善处理两者的关系。
目前，正在执行的排污许可法规是原环保部于2018年1月10日颁布了《排污许可管理办法（试行）》。《排污许可管理条例》已被列入国务院立法工作计划。
2．公开环境治理信息
《指导意见》指出排污企业应依法公开环保信息及对信息真实性负责，并鼓励企业适当向社会公众开放，要求建立完善上市公司和发债企业强制性环境治理信息披露制度。目前，《企业事业单位环境信息公开办法》等现行规范规定对企业环境信息公开采取强制和自愿相结合的形式，列入重点排污单位名录的企业应当按照法定方式和内容披露企业环境信息，国家鼓励名录以外的企业公开环境信息。
环境信息公开会使企业接受监管机构、社会公众等多方监督，会成为推动企业改善环境治理水平的有效工具。
（三）健全环境治理全民行动体系
依法开展环境公益诉讼
《指导意见》指出将引导具备资格的环保组织依法开展生态环境公益诉讼等活动，作为强化社会监督的重要环节。此外，《指导意见》还在健全环境治理监管体系相关要求中，将加强检察机关提起生态环境公益诉讼工作作为加强司法保障的重要举措。
2018年1月至今年4月，市县两级检察院共提起了74件环境保护公益诉讼。
（四）健全环境治理监管体系
1．禁止环保治理“一刀切”
《指导意见》指出，除国家组织的重大活动外，各地不得因召开会议、论坛和举办大型活动等原因，对企业采取停产、限产措施。应避免在环境治理过程中，采取“一刀切”的做法。
2．设立专门环境审判机构
环境资源案件具有高度复合性、系统性和专业技术性等特点，为取得良好的审判和执行效果，司法机关近年来一直在探索设立专门的环境审判机构。《指导意见》明确提出在高级人民法院和具备条件的中基层人民法院调整设立专门的环境审判机构。将环境案件交由专业的环境审判法官负责审理，进而提升环境资源审判的专业化水平。
据最高人民法院统计，自2014年6月最高人民法院环境资源审判庭成立以来，截至2019年6月，全国共有环境资源审判机构1201个，其中环境资源审判庭352个，合议庭779个，巡回法庭70个。高级人民法院中，有23家设立了环境资源审判庭，未设立的也指定专门的合议庭负责业务指导。
3． 探索建立“恢复性司法实践+社会化综合治理”审判执行机制
对于所有的环境资源案件，惩罚并不是最终目的，同时实现环境恢复、治理才是重中之重。《指导意见》明确提出探索“恢复性司法实践+社会化综合治理”审判结果执行机制，将使环境案件可以取得更好的执行效果。
（五）健全环境治理市场体系
1．落实“谁污染、谁付费”政策导向与建立“污染者付费+第三方治理”机制
《指导意见》明确提出要严格落实“谁污染、谁付费”政策导向，建立健全“污染者付费+第三方治理”等机制。
其实质就是排污者通过向专业的环境治理服务机构支付费用，将环境治理专业问题交由专业机构进行污染治理的模式，最终实现“谁污染、谁付费”的政策导向目标。
2．工业污染地块鼓励采用“环境修复+开发建设”的模式
“环境修复+开发建设”模式具体是指各级政府再开发利用工业污染地块之前，需对关停涉污企业土壤进行调查和评估，认真排查、识别工业企业原址场地的污染情况，做好相应的污染场地调查、风险评估和修复等一系列工作。该模式实质是一种在对污染工业地块进行科学评估的前提下，对该地块修复与开发进行整体统一安排的治理模式，该模式有利于盘活土地资源，修复污染土壤环境等，达到生态与经济的统一。
根据相关法律规定，未修复的工业污染地块禁止流转及开工建设。
《指导意见》鼓励该模式的应用，有利于确定治理工业污染地块的商业模式，明确付费主体、责任主体。
（六）健全环境治理信用体系
1．建立健全环境治理政务失信记录
《指导意见》明确提出，构建环境治理信用体系包括加强政务诚信建设和健全企业信用体系建设。政府和企业是环境治理体系最主要的两个参与主体，政府的诚信与企业的信用同样应被重视，缺一不可。
首先，建立环境治理政务失信记录，有利于开展环境治理政务诚信建设，有利于建立健全以信用为核心的新型市场监管机制，树立诚信政府的形象，构筑良好营商环境。
其次，建立环境治理政务失信记录，有利于通过对失信情况的公开等，敦促政府积极改善负面行为，并及时补偿救济。
2．建立排污企业黑名单制度
即建立企业环境信用记录和违法排污黑名单制度，强化企业污染物排放自行监测和环境信息公开。
现有法规对企业及其责任人的失信行为已设立众多惩戒措施。如企业因排污行为被列入黑名单，会使企业经营行为处处受制。
（七）健全环境治理法律法规政策体系
1．鼓励地方在环境治理领域先于国家进行立法
“有法可依”是健全环境治理体系的基础，《指导意见》除将完善各领域环境立法作为重要环节外，还特别指出鼓励有条件的地方在环境治理领域先于国家进行立法。这对于完善环境治理领域立法具有积极意义。
2．严格执行环境保护税法
《指导意见》提出应严格执行环境保护税法，其实质是将税务手段与“谁污染、谁付费”的政策导向相结合。根据《环境保护税法》的相关规定，在我国领域和海域内，直接向环境排放应税污染物的纳税义务人，依法缴纳环境保护税。
3．完善金融扶持
主要包括开展排污权交易及其抵质押融资、加快建立省级土壤污染防治基金、统一国内绿色债券标准等。